来源：中国新闻周刊
9月17日，自然资源部对外通报，决定挂牌督办11起土地违法案件，公开督促省级自然资源主管部门依法依规查处，接受社会监督。
扬州市公园违法占地是11个案例之一。自然资源部通报披露：年7月以来，扬州市未经批准擅自陆续占地60.54公顷（.02亩）建设廖家沟城市中央公园等13个公园，其中耕地43.63公顷（.47亩）。
公园是扬州的城市名片，目前已经兴建了多座。按照当地官方的描述，扬州已经形成了走路、骑行、开车，10分钟内抵达一座公园的格局。廖家沟城市中央公园与扬州其他几百个公园不同之处在于：廖家沟是扬州的“母亲河”，连接着长江水系和淮河水系，也是扬州的饮用水水源地之一。更为特殊的是，扬州市东进建设新城，打造新的城市中心，这座公园则是城市新中心的核心。
扬州市委宣传部在给《中国新闻周刊》的一份书面回复中表示，对于此案，“扬州市委、市政府高度重视，立即召开会议进行专题研究，强调全面排查、对标整改。”目前，已经组织拆除了韩万河、民歌民乐、廖家沟东园等公园近50亩违法占地建设的建（构）筑物，对植树绿化违规占用永久基本农田的部分树木，进行了移植，并对移植后的土地进行了复垦、恢复耕作条件。
占地初衷是为环境整治
扬州掀起公园建设热潮的时间，主要是在年至年间，此次被自然资源部通报的违法行为也发生在这个时间段内。
“挂牌督办”是一种自上而下的监督办法。年6月，自然资源部发布了《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》，升级了查处和打击违法用地的力度。被列为“挂牌督办”案件之一，意味着该案件是自然资源领域的“重大、典型违法违规案件”。
扬州自然资源局一位部门负责人对《中国新闻周刊》介绍，今年8月初，国家自然资源督察南京局来扬州调查，“这次调查相比以往严格许多，调查人员来扬州后，要求国土部门提供台账资料，并且实地调查。通过对比年下半年的图斑，发现了占用耕地没有报批、没有履行征地手续的问题。”一个月后，廖家沟城市中央公园违法用地就被自然资源部挂牌督办。
廖家沟历史久远，在明代还是可以一跃而过的小水沟，清初行洪后河面变宽。新中国成立后，这里成为扬州重要的水源地。
年，扬州市政府在河道两侧建设廖家沟城市中央公园，作为扬州市政府主导的30项重大城建项目之一，计划总投资16亿元，规划总面积约10.7平方公里，陆域和水域面积分别约为4.9平方公里、5.8平方公里。
扬州市给《中国新闻周刊》的回复中介绍，此次被自然资源部挂牌督办案件共涉及扬州市广陵区、江都区、生态科技新城的13个公园。上述公园大多位于扬州市主城区——广陵区东部与江都区西部的两区交界地带，这一区域也是未来城市规划中的中心区域。
对于扬州来说，建设公园的初衷是进行环境综合整治。“长期以来，该区域作为城乡结合部，密布着众多的废旧品市场、砂石场和小造船厂，脏乱差的环境导致当地群众怨声载道。年到年期间，为回应群众呼声，我市结合廖家沟河道两侧堤防提档升级，对沿线生态环境进行了综合整治，在廖家沟片区长约7公里的河道两侧及周边陆续建设了上述公园。”扬州市的书面回复中坦承，虽然回应了迫切的民生诉求，“但是公园建设中确实存在未经批准占用部分耕地的现象。”
在被自然资源部通报后，扬州市对13个公园进行了逐一核查，按违法违规用地性质分为三类：一是植树绿化违规占用永久基本农田问题；二是部分挖湖造景违规占用耕地问题，主要是结合河道拓宽、改道以及挖塘占用了部分耕地；三是部分建（构筑）物违法占用了耕地。
当地一位村委会负责人高更告诉《中国新闻周刊》，廖家沟西侧有条宽度2米~10米不等的河流，属于挖田造河。高更所在的村子位于廖家沟西侧，因为建设公园，村里的耕地被征用。
一位在扬州土地储备领域工作超过十年的业内人士李楠对《中国新闻周刊》透露，不只是廖家沟西侧存在问题，东侧有些水溏也是由农田挖出来，或者是小池塘挖成大池塘。
上述扬州自然资源局部门负责人还解释，违法占用的耕地，实际上已经多年不种植粮食作物，变成了荒地、沟渠，或者已经改种了桑树等植物。政府修建公园的时候，对于这些土地的性质有些把握不准，最终选择没有把这部分土地当作耕地征用。
违法占地导致村民无法“进保”
《中国新闻周刊》在调查中发现，由于廖家沟城市中央公园违法占地，导致周边不少村庄的村民无法“进保”。
农民的户籍对应着相应数量的耕地，如果全部耕地都按程序征用，村里的每个人都能进保——政府为被征地人员缴纳养老保险等。高更举例说，如果一个生产队有亩地，按正规手续征用了10亩用来修路，剩余90亩没有完成征地手续，结果是，只有10亩地对应的名额可以进保，剩余90亩地对应的村民就无法进保，“没有征地文件，社保不认”。
实际上，农民进保的成本在征地补偿中占比最高。高更举例说，如果30人拥有10亩地，这些地被征用后，1个人进保的费用是10万元左右，总费用就达到万元。其次才是土地补偿费用，以每亩地2万多元计算，总共20多万；青苗费次之，以每亩地元计算，总共仅2万元。
从当地村民未进保的数量来看，涉及的违法用地问题较为严重。据高更了解，廖家沟西侧四个村，有些村还有一半以上的农民没有进保。由于名额不够，这些村只能按照年龄从大到小的顺序进保，“有些六七十岁的老人至今都还没能进保”。
除了无法进保，高更认为，土地征用涉及耕地、青苗、地上附着物的补偿和人员安置，挖田建河之后，农田被永久性破坏，后续征用时也难以界定补偿多少、补偿给谁。这意味着，各项利益都受到了损害。
一些没有获得征地许可的耕地，当地政府采取了以租代征等方式，从农民手里取得土地。
夏桥村位于廖家沟东侧，一位村民告诉《中国新闻周刊》，大约从年开始，当地政府按每年每亩地元支付给她家。廖家沟西侧周家村的一位村民介绍，该村的耕地也是以这种方式被征用。
早在年，国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》中就明令禁止以租代征行为。以租代征，实质是规避土地用途管制制度，规避农用地转用的总量控制制度，绕开征收审批程序，租用农民集体土地进行非农业建设的一种违法行为。
除了占用耕地，廖家沟城市中央公园项目还涉及生态敏感性。廖家沟是扬州市水源地之一，公园与水源地保护存在一定冲突。根据江苏省水源地保护条例，取水口上下一千米，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的其他建设项目。
廖家沟取水口是在年从1.2千米外的老取水口迁于此地，可以增大取水量。不过，扬州水利局
