作者单位：扬州市国土资源局
在不动产登记实际工作中，经常会遇到工业企业或房地产开发企业要求将建设用地宗地进行分割抵押以及工业企业要求将工业用地分割转让的情形。一些地方对当事人提出的对建设用地宗地分割的申请不予同意，影响企业融资和建设用地使用权处分权的实现，权利人多有抱怨。为此，就上述问题，我们从法律层面以及实践层面进行了探讨和分析，认为对建设用地宗地进行分割实有必要，并提出了合理分割的原则，明确了基本做法。
一、宗地不得分割的规定有违相关法律法规
一些地方以国土资源部《关于规范土地登记的意见》（国土资发[]号）（此规定有效期5年，已失效）中“宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源主管部门会同有关部门同意。”“以部分宗地申请土地使用权抵押登记的，不予受理。”等规定为由，禁止建设用地宗地进行分割。从建设用地使用权的权能设置来看，这一做法是与现行的法律法规是相悖的。
一是与《物权法》相关条款不符。《物权法》第条规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。第条规定，建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。第条规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。
从以上规定可以看出，建设用地使用权作为一种用益物权，是以建设为目的，权利人享有占有权、使用权和收益权，具有一定程度的处分权，即在法律规定下的处分权，如划拨土地使用权转让要经过批准，出让的土地使用权投资额要达到25%以上等。建设用地使用权人是可以将建设用地使用权进行转让、抵押的，而且包括分割转让、分割抵押。
二是与《担保法》和《城市房地产管理法》相关规定不符。《担保法》第36条规定，以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。《城市房地产管理法》第47条规定，依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权。
从上述规定可以推断出，同一宗地上一幢房屋的抵押并不必然导致整块宗地的抵押，可能是该幢房屋的单独占地，也可能是一定范围内的土地。对一个开发小区而言，根据《物权法》第73条“关于建筑区划内的道路，属于业主共有的规定”，一幢房屋的抵押，只能是该幢房屋的单独占地随同抵押而不是整宗地的抵押。对分几期开发房屋或者在建工程的抵押而言，地上建筑物的抵押也并不能使整宗地的土地使用权同时抵押，除非，当事人要求将整宗地的土地使用权一并用于抵押。
三是与《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令）不符。《条例》第25条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。此条款说明，土地使用权是可以分割的，只是要经过批准，但对批准的条件没有细化，操作性不强。
四是法律法规规章未设立禁止性条款。纵观《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《不动产登记暂行条例》及其《实施细则》等涉及建设用地使用权设立和处置的法律法规规章，均没有设立禁止对宗地进行分割的条款，《不动产登记暂行条例》也没有规定因宗地分割而不予登记的情形。
二、对持宗地不能分割的观点的辨析
在对一些地方所给出宗地禁止分割的理由进行梳理和归纳的基础上，我们逐一进行了分析，并提出了相应观点。
理由之一：《物权法》第条规定，“同一财产可以向两个以上债权人抵押的”，“同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记”，因此，分割抵押没有必要。
对应观点：同一不动产虽然可以向两个以上债权人抵押，但清偿有优先顺序，对债权人而言，为了保证自己的利益的最大化，都希望自己成为第一顺序清偿人，分割抵押也是一种需求。
理由之二：“土地的分割抵押登记”违反了土地以宗地为单位进行登记的原则，因此土地抵押登记也应当以宗地为单位进行，土地抵押登记的效力及于整宗土地。
对应观点：宗地可大可小，《不动产登记暂行条例》规定了不动产以不动产单元为基本单位进行登记，并没有规定一定要按土地出让时的宗地单元及面积进行登记。
理由之三：“土地的分割抵押”影响当事人的利益，人为的分割土地抵押，会影响抵押土地的变现能力和造成抵押土地价值的降低，更重要的是将影响后一抵押权人的利益。
对应观点：是否进行土地分割取决于权利人的意愿，土地分割后，所有的债权人都可能是第一顺序清偿人，土地分割会影响当事人的利益没有任何依据。
理由之四：分割抵押后，有可能分割转让，影响城市规划的实施。
对应观点：是否按规划实施与分割登记无关。相反，如果分割抵押，反而能更增加抵押人的融资能力，有利于规划实施。是否按规划实施，是通过规划监管来实现。
理由之五：宗地只能按顺序抵押，而不能分割抵押。
对应观点：在实践中，工业企业或房地产开发商要求将原有一宗建设用地进行分割抵押以及银行要求将自己作为第一顺序抵押权人的情形；也有房地产开发商在一宗地抵押后，又再用在建工程抵押，而银行均要求该在建工程抵押占地也作为第一顺序抵押的要求,实际上土地因多次抵押，该行已经成为N次抵押权人。如果对宗地进行分割抵押，可避免上述问题。
综上所述，允许宗地进行分割不仅有着充分的法律依据和理由，而且有利于充分保障土地权利人利益，有利于促进企业经济发展，有利于盘活土地资产和节约集约用地。因此，亟需从法律法规层面上予以支持和规范。
三、宗地合理分割原则及要求
建立合理的宗地分割制度，一方面可以充分保障建设用地使用权人的合法权益，更好地支持企业发展；另一方面还要兼顾城市规划和产业布局等要求。应根据不同的用地类型来确立宗地分割的原则和具体要求：
1、个人住宅用地。该类用地仅限于老城区平房或其他单独成宗用地，大都因继承、分家析产等原因而需要分割的，此类用地须界址明确，边界无异议，具备独立成宗条件，原不动产权利人全部同意，能独立使用即可。
2、工业用地。由于工业企业所使用的工业建设用地是以生产经营为目的，不是以转让销售不动产为目的，因此，其分割诉求大都为企业融资抵押贷款需要。鉴于此，工业用地的分宗，只要双方当事人确定即可，也就是说，工业企业在申请不动产登记时就要考虑日后贷款需要，合理确定分割事项。同时，由于工业企业在取得土地使用权时，有投资强度、投资规模、园区招商条件等的限制，为防止企业随意分宗、恶意处分，需要企业承诺：如到期不能还款需要处分时，要对受让人设定限制条件，即受让后的项目要符合如规划建设、经信等相关管理部门的要求；属于特殊行业的，还须征得安监、环保、消防等部门同意。对空地或闲置厂房，还要由区人民政府（开发区、园区管委会）对闲置土地进行认定，并提出处置方案报政府批准，方可按处置方案进行分割转让。
3、房地产开发用地。针对该类用地是开发商以销售转让房地产为目的，为了保证开发小区如期按规划实施，如期交付房屋，保证债权人、购房人等各方权益，需要具备以下条件，才能给予分割：
⑴开发商应当承诺：分割后的土地原有规划设计条件不变，不得违反城市规划，影响城市规划的实施。
⑵要合理确定边界，分割后的边界线不得切割规划建设的房屋、地下车库、道路等设施，其交通、消防、设施和建筑布局不变。
⑶对因抵押融资需要的，分割后的宗地仅限于抵押，不得用于转让。债权人要加强抵押贷款用途监管，抵押贷款的用途要用于该宗地房地产开发。借款还清后要继续合宗，以保证其未来购房业主对小区业主共有权利不因分宗而改变。
⑷必须已办理不动产证，其上不存在抵押、查封、预抵押、预查封等情形。
⑸原土地使用权出让合同的限制性条款不变，土地性质、用途、出让期限不变。如出让合同约定限整体转让的，不得分割。
四、具体案例
1、工业用地：某镇工业招商项目，出让宗地面积㎡，总规划建筑6幢，建筑面积㎡，实际建成4幢厂房，总建筑面积㎡，年1月领取了不动产证书。因市场原因，企业经营困难，年3月，原不动产权人要求分宗，并拟将其中3号厂房，建筑面积.14㎡及相应范围内的土地使用权，面积.44㎡转让。
不动产登记中心经调查确认：1.原不动产权人厂房用途为智能立体车库及地源热泵配套设备项目。受让人为建筑材料及设备的销售公司，不具体从事生产项目，符合园区产业政策规定；2.双方分割转让协议书约定，不改变四周场地现状，不在共用道路上新建围墙，保证原消防通道畅通，符合消防规定；3.共用道路相互通行。4.双方聘用同一家物业公司。5.双方共用确定了土地边界。
国土资源部门认为，该不动产转让界址明确，权属清楚，符合园区政策，符合消防规定，符合《城市房地产管理法》转让规定条件，遂为其办理了分宗及转让登记手续。
2、房地产开发用地。市区某房地产开发企业于年办理了一宗地的土地证，土地用途为商住。因贷款规模及抵押顺位问题需要将该宗地进行分宗。不动产登记中心经调查后认为，开发商与银行商定的抵押面积及范围，其界址线没有切割房屋和道路，符合消防要求；为防止抵押贷款后项目烂尾影响整体规划的实施，影响购房人的合法权益，我们要求抵押人出具承诺：一是承诺在办理预购商品房预告登记与商品房及业主共有部分首次登记前，注销该4块宗地抵押登记，并合并该4宗地为一宗地（原宗地）处理；二是若不能清偿贷款，由该公司承担一切法律责任。同时，债权人也承诺将对该贷款的用途加强监管，专项用于该宗地房地产开发。在不动产抵押权不能实现需要处置时，同意按原宗地整体处置，不得单独处置。抵押双方均同意上述要求，遂为其办理了分宗手续，并在不动产权籍系统内宗地上标注：XXX宗地与XXX宗地合并后才能进行落宗生成房屋不动产单元号。
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